Racjonalnie i populistycznie

Politycy PO proponują: likwidację Senatu, zmianę ordynacji wyborczej do Sejmu przez zastąpienie wyborów proporcjonalnych wyborami większościowymi w formule jednomandatowych okręgów wyborczych (JOW), zmniejszenie o połowę liczby posłów oraz zniesienie immunitetu parlamentarnego.

Postulaty konstytucyjne Platformy nie poddają się jednoznacznej ocenie: jedne rzeczywiście zmierzają do racjonalizacji życia politycznego, inne mają raczej wymiar przedwyborczej mobilizacji elektoratu. Ale po kolei.

Pomysł pierwszy: znieść Senat

Senat, jaki mamy w Polsce po 1989 r., jest instytucją dziwaczną i mało przydatną.

Dziwaczną, bo - jak izba niższa - jest reprezentacją stworzoną na zasadzie politycznej i tym samym poniekąd dubluje Sejm. Równocześnie Senat - tym razem w przeciwieństwie do Sejmu - nie sprawuje politycznej kontroli nad rządem. Jest on ciałem dziwacznym także dlatego, że wybór senatorów odbywa się w województwach, senatorowie czują się więc po trosze reprezentantami swoich regionów, podczas gdy struktura i kompetencje tej izby w żaden sposób z tym nie korespondują. Wreszcie, jest strukturą dziwaczną również z tego powodu, że wybory do Senatu są większościowe, a więc w pewnym sensie niesprawiedliwe (nawet mała przewaga głosów wyborców może dać dużą przewagę uzyskanych mandatów). Owszem, na taką dysproporcjonalność można się zgodzić, aby zwiększyć efektywność polityczną izby parlamentarnej. O ile jednak ma to sens w przypadku Sejmu, który powołuje i odwołuje rząd, to nie ma uzasadnienia w przypadku Senatu. I choć w Polsce przy wyborach do Senatu obowiązuje formuła większościowa w okręgach wielomandatowych, więc efekt dysproporcjonalności nie jest tu aż tak duży jak przy formule JOW, niemniej występuje - nie wiedzieć, po co.

Nasz Senat jest nadto instytucją mało przydatną. Wystarczy porównać cel, dla którego został powołany - czyli podnoszenie poziomu legislacyjnego ustaw uchwalanych przez Sejm - z efektami pracy senatorów. Fakt: legislacja sejmowa często jest niechlujna. Lecz i z poprawianiem jej przez Senat różnie bywa. Senat raz poprawia ustawy, innym razem je psuje. Powodem jest jego polityczny charakter, który sprawia, że trudno w tej izbie o - by tak rzec - legislacyjną bezinteresowność. Przeciwnie: rozgrywają się tu liczne partyjne interesy, toczy się rywalizacja między rządem a opozycją oraz wewnątrz obozu rządowego i wewnątrz opozycji. Rząd często traktuje Senat jako swoistą klapę bezpieczeństwa: czego nie uda się przeforsować w Sejmie, próbuje się załatwić w Senacie. Bywa też, że większość senacka służy do przypominania rządowi (z natury rzeczy bardziej pragmatycznemu) o jego ideowych (lewicowych bądź prawicowych) pryncypiach.

Taki Senat, jaki mamy, można bez szkody zlikwidować. Otwarte pozostaje pytanie, czy nie warto Senatu gruntownie przebudować tak, iżby mógł rzeczywiście dbać o jakość stanowionego prawa. Inną sprawą jest też, czy wadliwy kształt wyższej izby to zmartwienie na miarę prawdziwych plag naszego życia publicznego, takich jak korupcja, upolitycznienie państwa czy - by pozostać na terenie konstytucyjnym - niewydolność systemu parlamentarno-gabinetowego. Odpowiedź jest oczywista i to pozwala nieco oddramatyzować debatę, którą zawzięte miny liderów PO starają się uczynić niepotrzebnie ponad miarę dramatyczną.

Pomysł drugi: JOW

Wprowadzenie jednomandatowych okręgów wyborczych byłoby istotną korektą naszych instytucji politycznych. Ujmując rzecz precyzyjnie: skoro logika naszego ustroju politycznego oparta jest na mechanizmie parlamentarno-gabinetowym, konieczne są gwarancje dla stabilności rządów. Tymczasem obowiązujący u nas proporcjonalny system wyborów do Sejmu (a to on, przypomnijmy, wybiera rząd) temu nie służy. Dość powiedzieć, że nawet partie uzyskujące ponad 30-proc. poparcie (jak AWS w 1997 r. i SLD w r. 2001) nie są w stanie utworzyć po wyborach jednopartyjnego rządu. Zarazem doświadczenie kolejnych rządów koalicyjnych pokazuje, że większość parlamentarna ma skłonność do utraty spójności, a w końcu do rozpadu: taki był los koalicji AWS-UW, nie inny koalicji SLD-PSL. W efekcie pod koniec kadencji mamy rządy mniejszościowe. Dobrze, że Konstytucja tworzy mechanizmy umożliwiające znalezienie takiego ratunkowego rozwiązania. Nie można jednak zapominać, że są to wyjścia raczej awaryjne: pozwalające na załatwienie bieżących spraw, ale już nie na przeprowadzanie trudnych reform. A Polska jest krajem, w którym trudnych reform starczy jeszcze na lata (żeby wspomnieć tylko te dotyczące struktury państwa i gospodarki).

System JOW, który kreuje wyraziste większości parlamentarne, byłby lekarstwem na tę chorobę. Już to jest wystarczającym powodem, by zabiegać o jego wprowadzenie. Bywa jednak, że w debacie publicznej padają argumenty bałamutne - używa ich również obecnie Platforma. Przede wszystkim idzie tu o sztandarowy pogląd niektórych zapalczywych (albo motywowanych doraźno-politycznie) zwolenników tego pomysłu, że mianowicie JOW odbiera partiom monopol na wyłanianie kandydatów na posłów i przekazuje to uprawnienie wyborcom. Jest to grube uproszczenie, by nie powiedzieć fałsz. Także bowiem w systemie JOW to potężne ugrupowania polityczne rozdają karty. Wystarczy sprawdzić, ilu jest niezależnych deputowanych w parlamencie brytyjskim czy francuskim. Garstka. Dlaczego? Bo kto nie jest kandydatem którejś z najważniejszych partii, ten nie ma szans w konfrontacji z konkurentami mającymi wsparcie wielkich machin politycznych z ich pieniędzmi i fachowcami od marketingu. W polskich warunkach niezależni kandydaci mieliby jakie takie możliwości przebicia się do Sejmu tylko za pierwszym rozdaniem, a potem łapę na procesie wyłaniania kandydatów położyłyby aparaty partyjne najsilniejszych ugrupowań, które ostaną się po selekcji. Bo trzeba też pamiętać, że JOW oznaczają ostre reguły eliminacji: słabe partie są marginalizowane albo wystawiane poza nawias parlamentarnej sceny.

Jednak choć JOW jest lekarstwem brutalnym, to jest przecież lekarstwem. System proporcjonalny bowiem to chwiejne rządy i silna pozycja aparatów partyjnych zarówno przed, jak po wyborach. System JOW to stabilne rządy i silna pozycja aparatów, ale tylko przed wyborami. Różnica wynika stąd, że wynik wyborów bezpośrednio decyduje o politycznym składzie rządu, brak tu więc miejsca na permanentne próby zmiany większości. Rząd wyłoniony w wyborach trwa do końca kadencji, aparaty partyjne tracą ulubione zajęcie, a wyborcy w pewnym stopniu odzyskują wpływ na politykę. Mimo wszystko więc JOW wprowadzić warto.

Pomysł trzeci: immunitetowi "nie"

Likwidacja immunitetu jest postulatem mało kontrowersyjnym społecznie. Wynika to z ilości parlamentarzystów-przekrętaczy, którzy unikają odpowiedzialności właśnie przy wykorzystaniu immunitetu. Celuje w tym Samoobrona, ale nie ona jedyna nadużywa tej instytucji. Immunitet parlamentarny jest w Polsce nadzwyczaj szeroki. Po pierwsze, parlamentarzysta “nie może być pociągnięty do odpowiedzialności za swoją działalność wchodzącą w zakres sprawowania mandatu poselskiego ani w czasie jego trwania, ani po jego wygaśnięciu". To daje pole do nadużyć i może oznaczać dożywotnią bezkarność. Po drugie, “od dnia ogłoszenia wyników wyborów do dnia wygaśnięcia mandatu poseł nie może być pociągnięty bez zgody Sejmu do odpowiedzialności karnej". Z tego wynika, że w trakcie kadencji parlamentarzysta może kraść lub obrażać Bogu ducha winnych ludzi do woli, pod warunkiem, że Sejm nie zgodzi się na uchylenie immunitetu. Po trzecie wreszcie, “postępowanie karne wszczęte wobec osoby przed dniem wyboru jej na posła ulega na żądanie Sejmu zawieszeniu do czasu wygaśnięcia mandatu" (wszystkie cytaty z art. 105. Konstytucji). To zaś oznacza, że parlamentarzyści-aferzyści czy parlamentarzyści-wyłudzacze kredytów masowo kandydują w wyborach.

Krótko mówiąc, immunitet w obecnym kształcie to tarcza dla nieuczciwych polityków. Być może jego likwidacja byłaby przesadą, ale radykalne ograniczenie jest jak najbardziej pożądane.

Pomysł czwarty: mniej posłów

Zmniejszenie liczby posłów o połowę to jedyny spośród czterech zgłoszonych przez Platformę postulatów, który żadnego merytorycznego uzasadnienia nie ma. 460 posłów w blisko 40-milionowym narodzie to mniej więcej tyle, ile trzeba ze względu na utrzymanie właściwej relacji między reprezentantami a wyborcami. Ponadto już dzisiaj obciążenie parlamentarzystów pracą w komisjach koliduje z ich pracą na posiedzeniach plenarnych, a gdyby postulat Platformy wszedł w życie, problem ten, ujmując rzecz liczbowo, się podwoi. Pada wreszcie argument o oszczędnościach - tyle że nie oszczędza się na tym, co potrzebne, lecz na tym, co zbędne. Wreszcie, jeśli połączyć tę koncepcję z ideą JOW, wyjdzie na to, że tak zachwalana wielkość okręgu wyborczego (mniej więcej skali powiatu) pójdzie do kosza, czyli jednego z drugim równocześnie zrealizować się nie da. W sumie okazuje się to chwytem czysto demagogicznym.

Pomysł generalny: akcja referendum

Pewien posmak demagogii ma zresztą cała ta operacja. Jak wiadomo, polskie prawo nie pozwala na zmianę ustawy zasadniczej w trybie referendum (jedynie na jej zatwierdzenie w szczególnych przypadkach). Zmiana Konstytucji może się dokonać jedynie drogą ustawodawczą i to kwalifikowaną. To, co proponuje Platforma, jest jedynie formą politycznej demonstracji, która ewentualnie byłaby rodzajem politycznej presji na Sejm i Senat - wszak samego ustawodawczego trybu zmiany Konstytucji nie da się ominąć. Tyle że polityczne szanse przeforsowania tych postulatów są minimalne.

I wreszcie: Konstytucja to sprawa poważna i nie należy jej instrumentalizować dla doraźnych korzyści politycznych. Nie zabrzmi to popularnie, ale dla wspólnego dobra zmiany w Konstytucji trzeba przeprowadzać ostrożne i przy znaczącym udziale ekspertów. Rzucanie tej skomplikowanej materii na żer demagogom może się okazać groźne w skutkach.