Przed złotą dekadą

Plan dochodów i wydatków dla sektora finansów publicznych (budżetu centralnego, budżetów samorządów i budżetów różnych agencji i funduszy) został przyjęty na podstawie założenia, że wzrost gospodarczy w 2009 r. wyniesie 3,7 proc., a w 2010 r. - 4 proc. Obecne prognozy wskazują jednak, że w 2009 r. wzrost wyniesie około zera, a w 2010 r. przyspieszy do 1-2 proc.

Na podstawie szacunków Ministerstwa Finansów, wysłanych do Komisji Europejskiej w grudniu 2008 r. (wtedy właśnie Ministerstwo podtrzymało szacunek wzrostu na poziomie 3,7 proc. na 2009 r.), można obliczyć, że deficyt sektora finansów publicznych w 2009 i w 2010 r. będzie w granicach 6-7 proc. PKB, czyli dwukrotnie więcej, niż pozwala limit kryteriów z Maastricht. Inni będą mieli jeszcze większe deficyty (Irlandia i Wlk. Brytania nawet dwucyfrowe), ale tamte kraje mają status rozwiniętych i mogą sobie na więcej pozwolić.

***

Rząd już podjął pewne działania. Jeżeli dochody będą niższe o około 30 mld zł, to żeby utrzymać deficyt budżetowy na zaplanowanym poziomie, trzeba o tyle obniżyć wydatki, po części na skutek faktycznej ich redukcji, a po części na skutek kreatywnego budżetowania. Od stycznia zablokowano wydatki na kwotę prawie 10 mld zł. Nie słyszymy o efektach ubocznych; zdolność polskiej armii do pełnienia jej konstytucyjnych i ustawowych funkcji w sytuacji, gdy modernizację sił zbrojnych przesuwamy o kolejną dekadę, to temat na inny artykuł...

Kolejne 10 mld zł wydatków przesunięto do Krajowego Funduszu Drogowego, co obniża deficyt budżetowy, ale nie zmienia deficytu sektora finansów publicznych. Pieniądze trzeba będzie i tak pożyczyć, tylko zrobi to KFD, pewno nieco drożej niż rząd.

Zostało jakieś 10 mld zł i o tyle wzrósłby deficyt, ale Ministerstwo Finansów ma jeszcze więcej możliwości kreatywnego budżetowania: może ograniczyć dotację do FUS i kazać funduszowi pożyczyć sobie na rynku. Jeżeli ta kwota pożyczki wyniesie 5 mld zł, to Minister Finansów będzie musiał zwiększyć deficyt do 20-25 miliardów i ogłosi, że nie ma problemu. Oczywiście deficyt całego sektora finansów publicznych wzrośnie do wspominanych 6 proc. PKB, tylko na skutek szeregu operacji finansowych budżet centralny będzie wyglądał jak Meg Ryan po liftingu - ciągle ładnie, tylko jakoś sztucznie, a wszyscy i tak będą pamiętali, jak jest naprawdę.

Jeszcze większym wyzwaniem będzie złożenie budżetu na 2010 r., przy założeniu niskiego wzrostu gospodarczego i prawdopodobnego umocnienia złotego. Minister finansów będzie musiał wykonać szpagat pomiędzy dwoma celami nie do pogodzenia: ograniczeniem deficytu budżetowego w warunkach niskiego wzrostu gospodarczego i znaczącym zwiększeniem wydatków w postaci wkładu własnego na inwestycje infrastrukturalne współfinansowane przez UE. Taki szpagat będzie możliwy tylko wtedy, gdy odpowiednio wyćwiczymy organizm, czyli zaaplikujemy mu serię reform.

Na razie rząd prowadzi politykę, którą jakiś czas temu określiłem jako "pasażer na gapę". Chodzi o to, że wiele krajów zwiększa wydatki budżetowe, próbując podreperować koniunkturę (zastępując załamujący się popyt sektora prywatnego rosnącym popytem sektora publicznego), podczas gdy polski rząd wręcz przeciwnie - ogranicza wydatki. Gospodarka jest globalna, więc gdy np. rząd Niemiec zwiększa wydatki, to korzystają na tym również inne kraje, w tym polscy producenci samochodów. Stąd analogia do pasażera na gapę, bo inni płacą za bilet, żeby jechać (zwiększają wydatki), a my nie (ograniczamy wydatki), ale też jedziemy. Ta strategia działa, dopóki nie pojawi się "kanar" (działania protekcjonistyczne rządów zwiększających wydatki). Wtedy trzeba będzie zapłacić za bilet plus mandat. Szansa na pojawienie się "kanara" rośnie wraz z długością trasy i ceną biletu, trzymajmy zatem kciuki, żeby kryzys nie trwał za długo.

***

Jeżeli jednak kryzys przedłuży się do 2010 r., co jest wysoce prawdopodobne, to wtedy rząd będzie miał cztery opcje. Po pierwsze, tak jak inne rządy może pozwolić na wzrost deficytu, co wiąże się z ryzykiem przekroczenia progu długu publicznego w wysokości 60 proc. PKB, a wtedy według konstytucji kolejny budżet powinien być zbilansowany, co oznaczałoby albo utratę większości środków unijnych, albo - co bardziej prawdopodobne - zmianę konstytucji. Samo wyjęcie bezpieczników fiskalnych byłoby źle przyjęte przez inwestorów i prawdopodobnie spowodowałoby pogorszenie ratingu Polski, czyli wzrost oprocentowania polskiego długu i pogłębienie pułapki wysokiego zadłużenia. Jeżeli ten wariant jest ryzykowny, to pozostają inne, które mogą być stosowane łącznie: ograniczenie wydatków, podniesienie podatków, reformy strukturalne i wykorzystanie operacji pozabilansowych.

Z tego menu najgorsze dla wzrostu gospodarczego jest podniesienie podatków, bo ogranicza konsumpcję, która ciągle solidnie rośnie i chroni Polskę przed recesją. Można oczywiście podnosić dochody niepodatkowe, czyli wyciskać dywidendy ze spółek, w których Skarb Państwa ma duże udziały, ale potem niech nas nie dziwi, jeżeli spółki będą miały kłopoty i ich rozwój stanie pod znakiem zapytania.

Ponieważ w praktyce nie mamy budżetu zadaniowego, a ponad 70 proc. wydatków budżetu jest sztywnych, czyli ich ograniczenie lub zmiana struktury wymaga zmian ustawowych - co jest niesamowicie trudne w obecnej sytuacji politycznej - trudno sobie wyobrazić dalsze głębokie cięcia bez negatywnych konsekwencji dla właściwego wykonywania podstawowych funkcji przez służby publiczne (mam na myśli takie funkcje jak porządek publiczny czy ochronę granic). Największe ryzyko będzie dotyczyło raczej braku środków na współfinansowanie inwestycji ze środków unijnych. Zatem opcja dalszej redukcji wydatków taką metodą jak do tej pory - premier każe, to minister tnie - raczej już się nie sprawdzi.

Dobrą metodą jest wykorzystanie operacji pozabilansowych budżetu, czyli udzielanie gwarancji i poręczeń kredytowych lub dokapitalizowanie niektórych banków akcjami spółek, które posiada rząd, w celu zdynamizowania akcji kredytowej. To nie zwiększa wydatków i deficytu dzisiaj, może zwiększyć za kilka lat, gdy część poręczonych kredytów przestanie być spłacana, ale można mieć nadzieję, że wtedy wzrost już będzie wysoki i będzie z czego spłacać poręczenia.

Najlepszą metodą są reformy strukturalne, których symbolem jest KRUS, fakt, że 90 proc. pomocy socjalnej w Polsce nie trafia do ludzi ubogich, oraz wczesny wiek emerytalny i przywileje grupowe utrzymywane dla szeregu zawodów, jeszcze z czasów socjalizmu. Gdyby w Polsce istniało porozumienie dla tych reform, to wówczas problem wysokiego deficytu budżetowego byłby wirtualny. Co więcej, podjęcie tych reform stworzyłoby przesłanki do rozpoczęcia w 2011 r. - gdy skończy się kryzys - "złotej polskiej dekady". Prognozuję, że po dwuletnim okresie kryzysu, w latach 2011-2020 nadejdzie najlepszy okres prosperity dla polskiej gospodarki w całej jej nowożytnej historii. Przeciętny wzrost w tym okresie prawdopodobnie znacznie przekroczy 5 proc., oczywiście jeżeli globalna gospodarka wyjdzie z kryzysu. Sądząc jednak po skali drukowanych pieniędzy, globalny wariant japoński nam nie grozi, raczej będziemy się zmagali przez kolejną dekadę z wysoką globalną inflacją.

***

Złota polska dekada będzie miała co najmniej cztery źródła. Po pierwsze dobra demografia, udział kreatywnego pokolenia w wieku 25-35 lat, które będzie przekraczało 8 proc. populacji przez znaczną część dekady, podczas gdy w Czechach i na Węgrzech wyniesie mniej niż 7 proc. Pamiętajmy, że po 2020 r. demografia w Polsce gwałtownie się pogorszy, a w 2050 r. będziemy dziewiątym najstarszym krajem świata. Ale kolejna dekada będzie miała jeszcze dobrą, a z punktu widzenia innowacyjności i kreatywności - wręcz bardzo dobrą demografię.

Po drugie, w ciągu kilku lat zlikwidujemy bariery infrastrukturalne, które silnie hamowały polski wzrost (autostrady, infrastruktura telekomunikacyjna, może nawet koleje), oczywiście za pieniądze unijne, nawet jeżeli część z nich przepadnie. Poza tym środki unijne będą przez kilka lat wzmacniały popyt krajowy, nawet jeżeli część z nich wydamy bez sensu (co już ma miejsce w wielu przypadkach).

Po trzecie, w ciągu kilku lat zostanie wdrożona e-administracja, co powinno obniżyć bariery administracyjne wzrostu gospodarczego, o ile zostanie poprzedzone analizą i poprawą procesów w administracji publicznej.

Po czwarte, w środowisku e-gospodarki ujawnią się nasze talenty w obszarze nauk informatycznych (wygrywamy na zmianę z Rosjanami i Chińczykami wszystkie światowe konkursy): jestem przekonany, że w latach 2011-2020 w Polsce powstanie co najmniej jedna firma na miarę Google czy MySpace, globalny lider w jakiejś dziedzinie związanej z informatyką lub internetem, dziedzinie, która prawdopodobnie dzisiaj jeszcze nie istnieje, ale ją wymyślimy i sprzedamy nowe produkty i usługi setkom milionów ludzi na całym świecie.

***

Aby zwiększyć prawdopodobieństwo złotej polskiej dekady, należy poza reformami strukturalnymi pierwszej generacji (to te omówione powyżej) przeprowadzić reformy strukturalne drugiej generacji, czyli takie, które uwzględniają fakt, że mamy XXI wiek i globalną gospodarkę opartą na wiedzy.

»Zmiana Konstytucji tak, by każdy miał konstytucyjne prawo dostępu do szerokopasmowego internetu. Czas realizacji - 3 lata (błyskawiczna likwidacja wykluczenia cyfrowego w Polsce).

» Wszystkie wnioski o finansowanie badania z budżetu mają co najmniej jedną recenzję zagraniczną oraz recenzję internautów w formule crowd­sourcing (radykalny wzrost jakości badań, wzrost innowacyjności).

» Wspólne rozliczenie podatkowe dla rodzin, w których urodzi się dziecko w ciągu 5 lat, za pierwsze dziecko "waga podatkowa" 25 proc. (pierwsze dziecko liczy się za ćwierć podatnika), za drugie 50 proc., za każde kolejne waga 100 proc. (likwidacja problemu starzenia się).

»Wprowadzenie zasady, że jeżeli jakaś grupa pracowników zaproponuje oszczędności w budżecie, przy jednoczesnej poprawie jakości świadczonych usług, to do kieszeni bierze od 1 do 5 proc. wartości oszczędności w ciągu trzech lat (radykalny wzrost efektywności sektora finansów publicznych).

» Każdy urzędnik ma prawo zgłosić propozycję reformy. Jeżeli zostanie wykorzystana - otrzymuje automatyczny awans na szefa projektu wdrożenia reformy. Po zakończeniu projektu zostaje dyrektorem (pozyskiwanie dobrych pomysłów, szybki awans zdolnych i kreatywnych).

» Likwidacja silosów ministerialnych, stworzenie sieci społecznościowej e-urzędników, w ramach której dzielimy się wiedzą, pomysłami i planami (wzrost efektywności i innowacyjności sektora administracji publicznej).

» System bodźców, w ramach których za przedterminową realizację inwestycji przy utrzymaniu jakości urzędnicy nadzorujący proces otrzymują bonusy (radykalne przyspieszenie inwestycji).

» Identyfikacja polskich sukcesów, rozszerzenie tych wzorców na inne obszary. Przykład: kształcimy najlepszych informatyków na świecie, to kształćmy ich 10 razy więcej i zastosujmy te same wzorce kształcenia w innych dziedzinach (szybka budowa potencjału intelektualnego Polski).

» Odkorkowanie miast, urzędnicy odpowiedzialni za projekt dostają bonusy za każdą minutę spadku średniego czasu dojazdu do pracy w mieście (wzrost potencjału rozwojowego miast i wzrost satysfakcji z życia ich mieszkańców).

» Stworzenie konta e-mailowego ­dla każdego Polaka: pesel@mojemail.gov.pl,­­ w ramach którego dokonywałaby się korespondencja między urzędem a obywatelem i jego firmą, eliminacja papieru w kontakcie urzędu z obywatelem (stworzenie e-gospodarki i e-administracji na miarę XXI wieku).

» Stworzenie w Polsce światowego centrum badań nad technologiami czystego węgla (uniknięcie olbrzymich kosztów pakietu klimatycznego, wzrost innowacyjności).

» Stworzenie rządowego depozytariusza wiedzy, w którym zostają umieszczone wszystkie kwanty wiedzy stworzone w Polsce, raporty, analizy; wszystkie są otagowane i wykorzystują kanały RSS, tak że każdy Polak, który subskrybuje RSS-y, dostaje informację, że w interesującej go dziedzinie właśnie powstał nowy kwant wiedzy. Internauci głosują na zasadzie digg it,­ autorzy najważniejszych kwantów wiedzy (ranking digg i liczba unikalnych downloadów) dostają doroczną nagrodę premiera.

» Odejście od rocznych budżetów na rzecz budżetu celowego, trzyletniego (wprowadzenie planowania strategicznego do finansów państwa, eliminacja wydatków, które donikąd nie prowadzą, analiza realizacji celów, powiązanie awansów i bonusów z realizacją celów).

» Otwarcie GUS-u, by dane były za darmo, powszechnie dostępne (powstaje bardzo wiele badań, rośnie jakość podejmowanych decyzji).

Takich działań można wdrożyć bardzo wiele. Jeżeli to zrobimy - złota polska dekada stanie się bardzo prawdopodobna.

Nadchodzą wybory: samorządowe, prezydenckie i parlamentarne w latach 2010-2011. Wybierajmy mądrze, bo o ile w 2010 r. grupa wiekowa 20-39 lat będzie stanowiła 35 proc. elektoratu (w wieku 20-100), o tyle udział tej grupy wiekowej spadnie drastycznie do 29 proc. w 2020 r. A wówczas starzejące się społeczeństwo może preferować podział istniejącego ciastka, a nie podejmowanie działań, żeby ciastko pomnożyć. Zatem również z tych powodów, politycznych, lata 2011-2020 to ostatnia dekada, w której możemy dokonać skoku cywilizacyjnego.

Krzysztof Rybiński jest profesorem SGH. Partner w Ernst & Young, w latach 2004-2008 wiceprezes NBP, autor bloga www.rybinski.eu .