Kaleki korpus

"W celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego, bezstronnego i politycznie neutralnego wykonywania zadań państwa, w urzędach administracji rządowej działa korpus służby cywilnej" - tak brzmi art.153 ust.1 Konstytucji. Jednoznacznie przesądził on o konieczności stworzenia systemu służby cywilnej, sposób realizacji tej konstytucyjnej dyrektywy, tj. wybór konkretnego modelu tej służby, pozostawiając decyzji parlamentu.

W 1998 r. Sejm uchwalił obowiązującą do dziś ustawę o służbie cywilnej. Siedem lat jej intensywnego wdrażania pozwala już na dokonanie oceny i wyciągnięcie wniosków na przyszłość.

Bez oficerów

Jest zatem w pełni uzasadnione podjęcie tej tematyki przez środowiska nią zainteresowane, w tym oczywiście także przez partię wygrywającą wybory i tworzącą rząd. Jaki więc obraz służby cywilnej wyłania się z ostatnich działań ministrów i parlamentarzystów PiS, takich jak nowelizacje aktów prawnych, decyzje czy zapowiadane zmiany normatywne?

Podobnie jak w odniesieniu do innych sfer życia publicznego, obraz ten - wyrazisty i jednoznaczny - sprowadza się do generalnej krytyki obowiązującego modelu polskiej służby cywilnej, co prowadzi do całkowitego jego zanegowania i w konsekwencji - likwidacji. Taki bowiem rzeczywisty cel przyświeca propozycjom złożonym do laski marszałkowskiej - mowa o dwóch ustawach, z których jedna całkowicie bezpodstawnie nazywana jest ustawą

"o służbie cywilnej" (miałaby zastąpić obecnie obowiązującą), druga zaś wprowadza nowość - tzw. państwowy zasób kadrowy. Co charakterystyczne, są to projekty poselskie, chociaż ta akurat materia ustawodawcza należy do klasycznego internum władzy wykonawczej i nigdy dotąd podobne projekty ustaw (jak np. o Radzie Ministrów, o działach administracji rządowej) nie były zgłaszane przez posłów.

Pierwsza propozycja sprowadza się do rezygnacji z podstawowych instytucji i procedur charakterystycznych dla służby cywilnej. Po pierwsze, przestanie istnieć najważniejszy organ w korpusie: Szef Służby Cywilnej, i zlikwidowany zostanie Urząd Służby Cywilnej. Zadania Szefa SC ma przejąć premier, a zadania Urzędu - Kancelaria Prezesa Rady Ministrów (budzi to zasadnicze zastrzeżenia nie tylko natury praktycznej, ale także jurydycznej - przecież Konstytucja w art. 153 ust. 2 mówi o Prezesie Rady Ministrów jako o zwierzchniku korpusu służby cywilnej, a nie jako o organie tej służby!). Po drugie, przy obsadzaniu wyższych stanowisk nie trzeba będzie organizować konkursów. Po trzecie, stanowiska dyrektorów generalnych, dyrektorów departamentów, wydziałów i ich zastępców, czyli wszystkie dotychczasowe wyższe stanowiska w służbie cywilnej, stają się stanowiskami politycznymi, wyjętymi ze służby cywilnej, obsadzanymi w drodze powołania, czyli najbardziej niestabilnego i uznaniowego sposobu nawiązania i rozwiązania stosunku pracy.

Jest oczywiste, że taka regulacja nie spełnia konstytucyjnych wymagań. Nie zostały bowiem wprowadzone jakiekolwiek instytucjonalne gwarancje realizacji takich zasad, jak konkurencyjność obsadzania stanowisk, fachowość, bezstronność czy polityczna neutralność w wykonywaniu zadań państwa. Czy można nazwać korpusem (a termin ten nieprzypadkowo został użyty w konstytucji i nie trzeba szerzej wyjaśniać, że w ten sposób nawiązano do jego rozumienia w terminologii wojskowej) formację, w której nie ma generałów i oficerów, a są jedynie żołnierze i podoficerowie?

Na mocy drugiej ze wspomnianych ustaw ma zostać utworzony państwowy zasób kadrowy, czyli wykaz osób, które zdały egzamin pozwalający obejmować wysokie stanowiska państwowe, a więc - obok kierowników urzędów centralnych, prezesów agencji i funduszy, wojewodów - także wszystkie wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Dodajmy, że aby zostać dopuszczonym do tego egzaminu, wystarczy pięć lat jakiejkolwiek pracy i tytuł magistra. Chyba tylko autorzy projektu tej ustawy wierzą, że zrealizuje to jej art. 1: "w celu zapewnienia zawodowego, bezstronnego i rzetelnego wykonywania zadań na wysokich stanowiskach państwowych tworzy się państwowy zasób kadrowy..."

Jeśli powyższe propozycje zostaną przyjęte, oznaczać będą całkowitą likwidację służby cywilnej w naszym państwie, a nie tylko jej modelu przewidzianego w aktualnej ustawie.

Deptanie ścieżek

PiS-owskie projekty ustaw nie są zaskoczeniem dla obserwatora prac rządu i parlamentu w ostatnich miesiącach. Stanowią bowiem konsekwencję wielu działań, jakie były i są przez te organy podejmowane. W sferze normatywnej już w miesiąc po utworzeniu rząd Kazimierza Marcinkiewicza przedstawił projekt (uchwalony w marcu, a z końcem kwietnia podpisany przez prezydenta) nowelizujący ustawę o służbie cywilnej oraz ustawy o NIK i o pracownikach samorządowych. Istotą tych zmian jest stworzenie prawnej możliwości przenoszenia do korpusu służby cywilnej pracowników NIK oraz samorządów. Idea przemieszczania się urzędników pomiędzy administracjami różnej natury nie stoi w sprzeczności z konstytucyjnymi zasadami i można ją uznać za słuszną, ale jej wprowadzenie wymaga spełnienia przynajmniej dwóch warunków.

Po pierwsze, pełnej wymienności, i to w obu kierunkach, który to wymóg nie zostaje spełniony. Dlaczego nie objęto tą ustawą tak znaczącej grupy urzędników podlegających ustawie o pracownikach urzędów państwowych z 1982 r., a zatrudnionych m.in. w Kancelariach Sejmu, Senatu czy Prezydenta RP? Otóż dlatego, że tylko w NIK-u i w samorządzie Warszawy pracowały osoby, którym chciano stworzyć "ścieżkę" przejścia na stanowiska w administracji rządowej.

Po drugie, wymagałoby to przynajmniej podstawowej "kompatybilności" pomiędzy znowelizowanymi właśnie ustawami, chociażby w zakresie jawności i otwartości naboru, konkurencyjności w obsadzaniu stanowisk, awansowania według podobnych, merytorycznych kryteriów itp. Takiego podobieństwa między nimi nie ma i być nie może choćby ze względu na czas, w których te akty prawne powstawały: lata 1982, 1990, 1994 i 1998. Dlatego uchwalona ustawa jest nieprzemyślaną i niedopracowaną (także od strony czysto legislacyjnej) hybrydą, a zarazem bublem nie mającym nic wspólnego z naprawą czy modernizacją systemu służby cywilnej.

Wysoce niepokoją też inne działania organów administracji rządowej. Tytułem przykładu wystarczy wskazać decyzje podjęte w Ministerstwie Skarbu Państwa, gdzie w sposób urągający zasadom i kulturze, nie tylko służby cywilnej, zebrano 14 dyrektorów departamentów i za zamkniętymi na klucz drzwiami (minister tłumaczy, że mogli uciec!) wręczono im odwołania. Takich metod nie stosował nawet rząd Leszka Millera. Podobne zdarzenia miały zresztą miejsce w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz w służbie celnej.

Festiwal błędów

Destrukcja systemu służby cywilnej nie odbywa się wszakże w myśl jakiegoś z góry założonego planu, lecz jest wyrazem chaosu. Potwierdza to brak wyraźnego centrum decyzyjnego, w którym wypracowywane byłyby stanowiska i projekty. Nie jest nim oczywisty i właściwy w tym zakresie organ rządu, czyli Szef Służby Cywilnej Jan Pastwa i jego aparat pomocniczy - Urząd Służby Cywilnej. Ten został całkowicie odsunięty od jakiegokolwiek udziału w pracach. Mimo że Pastwę powołał jeszcze premier Buzek, to nie należy on do osób cieszących się zaufaniem obecnie rządzącej ekipy. Decyzje podejmowane są zaś w wielu miejscach: przede wszystkim w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w MSWiA oraz - co najbardziej zadziwia - w Klubie Parlamentarnym PiS.

Pierwsze miesiące pracy nowego parlamentu i rządu pokazały wyraźną chęć likwidacji systemu profesjonalizującego aparat administracyjny i przeciwdziałającego jego upolitycznianiu, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, oraz powrotu do uznaniowego, dokonywanego według kryteriów politycznych doboru kadr. I zamiast dyskusji prowadzącej do dokonania niezbędnych zmian w istniejącym modelu (Rada i Szef Służby Cywilnej przygotowali jeszcze w zeszłym roku istotną nowelizację ustawy) funduje się nam festiwal błędnych i niszczących pomysłów.

Dr hab. MIROSŁAW STEC jest profesorem w Katedrze Prawa Gospodarczego Prywatnego UJ i Uniwersytetu w Białymstoku, specjalistą z zakresu prawa handlowego, w szczególności prawa przewozowego oraz ustrojowego prawa administracyjnego.